俄罗斯、丹麦、荷兰违宪违法审查制度相关情况

法律草案在立法过程中的合宪性审查

（一）俄罗斯立法过程中的合宪性审查

俄罗斯国家杜马享有立法权，负责审议和通过法律。有权提出法律草案的机关包括联邦总统、联邦委员会及其委员、国家杜马议员、联邦政府、联邦各主体立法（代表）机关、联邦宪法法院、联邦最高法院和联邦最高仲裁法院。立法过程主要包括以下几个阶段：一是法律草案的准备和提出阶段；二是国家杜马进行审议阶段；三是法律草案经国家杜马通过后，提交到联邦委员会，联邦委员会可表示赞同或否决；四是提交总统签署，总统有权签署或者拒绝签署；五是法律经公布生效。国家杜马审议法律一般经三读通过，在一读过程中重要的是审查法律是否与宪法相符合。审议法律草案的具体工作由国家杜马从事立法工作的相关委员会来完成。国家杜马有四个从事立法工作比较多的委员会，分别是宪法及国家建设委员会，刑法、民法及诉讼法和仲裁法委员会，社会立法委员会和税务委员会。这些委员会在审议法律草案中的一项重要工作是要审查草案是否与联邦宪法相符合。

俄罗斯法律草案起草过程中的合宪性审查还包括司法部在联邦政府提交法律草案过程中的合宪性审查工作。联邦政府各部门起草的法律草案在提交国家杜马审议前，都要交司法部进行初步审查。司法部的审查内容包括法律草案是否合宪，与其他联邦法律是否有矛盾和冲突；对草案的立法技术进行审查；草案是否与联邦参加的国际条约相符合。去年司法部共审查了72件法律草案，这些草案都是由政府各个部门起草的，如能源部、教育部等。经审查，如果司法部得出否定性的意见，草案须交回各有关部门，该部门经修改后再提交司法部进行审查。

（二）丹麦立法过程中的合宪性审查

丹麦立法过程中的合宪性审查包括两个方面：一是国务委员会在法律草案起草过程中的合宪性审查。丹麦宪法规定，一切法案及政府重要措施均须经国务委员会进行讨论。国务委员会由全体大臣组成，国务委员会议由国王主持。二是司法部在法律草案起草过程中的合宪性审查。丹麦司法部有专门办公室负责审查法律草案是否合宪。司法部专门办公室在审查中如果发现一项法律草案存在违宪的问题时，会通过告知的方式通知提交该法律草案的部门，该部门一般都会自行进行修改。但专门办公室进行的审查程序只是一个行政审查，缺乏独立性，而且也没有法律依据。

荷兰宪法规定，政府和议会都有权提出法律案。图为荷兰议会大厦 图/CFP

（三）荷兰立法过程中的合宪性审查

荷兰宪法规定，政府和议会都有权提出法律案。但实际上，大量的法律案是由政府提出的，而议会及议员提出的法律案数量相对较少。政府在法律起草过程中对法律案的合宪性尤为重视。每一件法律案在提交议会审议前，都要在起草法律案的政府部门进行部内立法质量审查，再提交到司法部下设的立法机构进行审查，以避免可能出现违宪问题。荷兰宪法规定，凡法案、一般行政法规草案，在提交议会审议前必须征询国务委员会的意见。国务委员会在荷兰的立法和司法体制中具有特殊的地位和作用，主要有两项职能：一是对法律案以及报请议会批准的条约提出意见；二是依据法律对行政纠纷作出裁决。国务委员会既是高层次的咨询机构，同时还是荷兰的最高行政法院。通常，政府起草的法律草案在提交议会前，首先要在内阁会议上进行讨论，目的是确保各部起草的法律草案和谐统一。之后，草案会被送至国务委员会征求意见。国务委员会一般指定一名委员和一名律师对该草案从政策层面、法律层面和技术层面进行评判，提出对草案的建议初稿。对草案合宪性进行评判，主要看其是否符合宪法，是否符合民主、法治原则，是否体现了法律面前人人平等。同时也要看机构设置、程序方面的规定是否有违宪的问题。建议初稿在国务委员会各个部门进行讨论后，再提交国务委员会全体会议讨论，最后形成正式的报告。政府收到报告后，无论是否接受报告中提出的意见，都要对报告中所提的问题进行反馈。国务委员会的报告和政府的反馈意见都将印发全体议员，供议员在审议时参考。由于国务委员会设置在政府和议会之外，具有独立性，可以对法律草案提出独立的、专业的意见，客观上起到对法律草案的合宪性进行事先评价的作用。据介绍，2008年，国务委员会对各类法律草案共提出593条建议，相关起草部门对建议研究后都进行了反馈。国务委员会对法律草案提出的意见90%都会被采纳。

2010年3月23日，全国人大常委会法工委部分工作人员与俄罗斯国家杜马议员及相关工作人员会谈 摄影/王巍巍

规范性文件实施后的违宪违法审查

目前，三国均采取司法审查的形式，分别由宪法法院、普通法院和行政法院行使违宪审查权。同时，三国的情况又各不相同。俄罗斯以联邦宪法法院为核心，建立了比较完善的违宪审查制度。丹麦宪法没有建立违宪审查制度，对规范性文件的违宪违法审查是由普通法院通过司法实践逐步确立起来的。荷兰没有建立专门的违宪违法审查机构，行政法院在对行政诉讼案件的审理中有权对政府制定的规范性文件作出裁决。

（一）俄罗斯的做法

根据俄罗斯联邦宪法的规定，俄罗斯的司法权力体系由联邦宪法法院、最高法院和最高仲裁法院组成。宪法第125条确认了联邦宪法法院的违宪审查职能，规定联邦宪法法院负责解决各级法律文件是否符合联邦宪法的案件。1994年和1996年俄罗斯分别制定了《俄罗斯联邦宪法法院法》和《俄罗斯联邦司法体系法》，两部法律明文规定，联邦宪法法院是负责宪法监督的司法机关，也是宪法解释机关。

联邦宪法法院成立于1991年，1995年根据联邦法律进行改选。根据俄罗斯宪法的规定，联邦宪法法院在俄罗斯三大法院系统中具有最高的法律地位，直接解决宪法管辖权问题，审理法律冲突时作出的决定具有最终的法律效力。

联邦宪法法院审查的范围主要包括四类：一是联邦法律，总统、联邦委员会、国家杜马、联邦政府制定的规范性文件；二是各共和国宪法，联邦各主体制定的相关法律和其他规范性文件；三是联邦和联邦各主体之间的条约，联邦各主体之间的条约；四是尚未生效的国际条约。提起诉讼的主体包括联邦总统、联邦委员会和国家杜马及其议员、联邦政府、联邦最高法院、联邦高等仲裁法院、联邦各主体立法和执行权力机关。如果是公民提起宪法诉讼，须符合一定的条件：一是诉求只能针对规范性法律文件；二是诉讼须涉及公民的具体权利问题，即公民只有在具体权利受到侵害时，才能向宪法法院提起诉讼，不能只针对抽象性文件提起诉讼。实践中，提交到宪法法院的案件大部分是公民提出的，多是因为其社会保障、劳动权利以及自由权利受到侵害提起的诉讼。国家机关提出的比较少，2009年只有两三件，主要涉及联邦主体的关系或者管辖问题。宪法法院平均每年接受的诉求大约有两万件，其中大多数因不符合要求而被拒绝。其原因主要是不属于宪法法院的管辖范围，或者诉求并不涉及法律文件的冲突问题。宪法法院每年选择20件左右案件进行公开审理，还有40件左右进行书面审理，由于这些案件材料和证据比较充分，只需书面审理就可以了。宪法法院审理后，只对规范性文件及其个别条款的效力作出裁定，宣布违宪的文件无效，并不对公民提出的具体问题作出裁定，具体问题还要由其他法院进行审理。

俄罗斯国家杜马享有立法权，负责审议和通过法律。图为俄罗斯国家杜马会议 图/CFP

（二）丹麦的做法

丹麦没有建立专门的违宪违法审查机构，没有宪法法院。一般由普通法院通过司法审查解决宪法冲突。有关规范性文件违宪违法审查都是通过普通法院对案件审理的形式进行，法院在行使违宪审查权时都非常谨慎。丹麦对法院是否有权对议会通过的法律进行审查是有不同意见的，因为法院的法官不是经过民主选举产生，不具有民主性，能否由法院进行违宪审查一直存在争议，1953年修改宪法时对这一问题的意见也未能统一。因此，至今丹麦宪法也没有规定法院可以对议会通过的法律进行违宪审查。实践中，丹麦的法院可以经审查判决法律、政府法令违宪失效。但这样做没有法律依据，是一种实践，这种实践是在20世纪初开始，到了20世纪末逐渐被人们接受。

宪法和法律之间的冲突、法律之间的冲突以及政府法令和法律之间的冲突都由普通法院裁定，但法院进行违宪审查非常谨慎，只有很少数的案件能被提起审查。规范性文件只有明显存在与宪法和法律不一致时才可能被推翻。法院启动违宪违法机制条件很严格，只有受到侵害的公民才有权提出诉求。启动违宪审查的条件：一是该法律纠纷是明确、具体的。二是必须有实际损害的发生。

（三）荷兰的做法

荷兰对政府的立法，包括王室法令和部门规章，采取司法审查的模式，主要由行政法院行使审查权。

荷兰的行政法院系统分两级设置，设有一个最高行政法院和18个地区行政法院。荷兰共有12个省，地区行政法院不是按省设立的，管辖的地域范围比省略小。最高行政法院设有四个法庭负责审理行政案件，其中两个法庭负责审理经过地区行政法院审理，当事人提出上诉的案件，另两个法庭负责审理直接向最高行政法院起诉的案件，实行一审终审。

任何公民可以因其权利受到或者可能受到政府某项行政行为的侵犯而向行政法院提起诉讼。行政法院的法官在审理案件过程中有权对行政行为是否符合宪法和法律作出裁决，并有权宣布政府的某项决定、命令违反宪法或者议会法令而不予适用。法官审理案件时对政府某项规定裁决其违宪或者违法并不导致这一规定被撤销，但是由于判决对此后类似案件的影响，实际上导致了这一规定在此后的案件中不予适用。（作者单位：全国人大常委会法工委法规备案审查室）